Kako do javno-privatnog partnerstva na primeru Šapca

U poslednjih dvanaest godina grad Šabac uložio je značajna sredstva u komunalnu uređenost i arhitektonsku zaokruženost grada. Na desetine ulica je izgrađeno i rekonstruisano, urbani mobilijar je unapređen, brojne zelene površine stavljene su u funkciju. Estetsko unapređenje nije ograničeno samo na gradsko područje, već i na prigradske mesne zajednice, kao i na sela koja pripadaju ovoj lokalnoj samoupravi. Međutim, u samoj blizini glavne gradske ulice se nalazi Trg šabačkih žrtava - plato koji je rekonstruisan devedesetih godina prošlog veka. Nažalost, izvedena rekonstrukcija je nedorečena. Plato je pretvoren u relativno veliku, sivu, betonsku površinu. Kada se ovome doda činjenica da i poslovna zgrada koja je svojevremeno izgrađena na ovom trgu ima svoje manjkavosti, dobije se sumorna slika ovog dela gradskog jezgra.

Potrebno je opisati još jedan problem sa kojim se Šabac suočava i koji se iz godine u godinu povećava. Reč je o broju vozila i već sada nedovoljnom broju mesta za parkiranje u centru grada. Najsvežiji podatak je da 33.000 motornih vozila ima šabačke registarske oznake, a ovome treba dodati podatak da ka Šapcu gravitiraju susedne opštine.

Ova dva opisana problema imaju ishodište u jedinstvenom rešenju. Zajedničko rešenje ova dva problema bilo je u izgradnji javne podzemne garaže na području Trga šabačkih žrtava, kapaciteta od 236 do 286 mest, kao i rekonstruisanje trga iznad garaže, koji bi svojom estetikom i organizovanošću bio uklopljen sa ostatkom gradskog jezgra. Bitno je reći da svest o ovom problemu nije skorašnja, a tako ni pokušaji ili bolje rečeno, priprema njegovog rešavanja. Prethodni radovi kulminirali su izradom arhitektonskog projekta ’’Gradskog trga sa podzemnom garažom i gradskom scenom’’, ali je ekonomska analiza pokazala da je za izgradnju pomenute podzemne garaže neophodno obezbediti oko pet miliona evra.

Izgradnja javne podzemne garaže je, istovremeno, i preduslov za uređenje gradskog trga što predstavlja drugu fazu radova i čija izgradnja treba da se finansira iz drugih izvora. Prihodi budžeta grada nisu bili, niti su dovoljni za ovakav poduhvat. Kreditno zaduživanje nije bila opcija, s obzirom na već postojeće kredite. Osim ovog, grad Šabac ima i druge projekte, koji se mogu svrstati u red prioritetnih, pa odustajanje od njih kako bi se obezbedila sredstva za izgradnju javne podzemne garaže, takođe, nije bilo moguće. Zaključeno je da je jedina mogućnost da se realizuje ovakav projekat kapital privatnog partnera. Stoga je na nivou donosioca odluka u upravi grada počelo da se razmišlja o mogućnostima koje pruža Zakon o javno-privatnom partnerstvu (JPP) i koncesiijama. Iako je činjenica da se JPP projekat na nivou lokalne samouprave nije ranije realizovao u Republici Srbiji dovodila do niza nedoumica, doneta je odluka da se izgradnja javne podzemne garaže realizuje kroz projekat JPP, odnosno davanjem koncesije privatnom partneru uz kapitalnu subvenciju grada.

Šabac se iz tog razloga obratio Evropskoj banci za obnovu i razvoj (EBRD) radi analiziranja projekta i evenutalnog obezbeđivanja sredstava za početak njegove realizacije. Nakon upoznavanja sa planiranim projektom, predstavnici EBRD odobrili su donaciju za izbor i finansiranje savetnika koji će pomoći Šapcu u realizaciji projekta i to u pripremi tendera za izbor privatnog partnera, sprovođenju tenderskog postupka, procesu pregovaranja i zaključenja ugovora sa izabranim partnerom, što je predstavljalo ne samo značajan finansijski stimulans, već i ohrabrenje da projekat ispunjava preduslove da bude ostvaren kroz JPP. Nakon toga Evropska banka za obnovu i razvoj objavila je javni poziv za odabir savetnika, a samu proceduru, shodno uputstvima EBRD, sproveo je grad Šabac, pa je za savetnika izabran konzorcijum u sastavu Grant Thornton SA Greece i Grant Thornton BC Consulting iz Srbije.

Na ovaj način načinjeni su konkretni koraci ka početku realizacije projekta, koji su nastavljeni kroz primenu člana 30. Zakona, koji je predvideo obrazovanje stručnog tima koji bi pružao stručnu pomoć javnom telu pri pripremi potrebnih analiza, odnosno studija opravdanosti davanja koncesije, zatim pri pripremi i izradi uslova i konkursne dokumentacije, pravila i uslova za ocenu ponuđača i primljenih ponuda, kao i kriterijuma za izbor ponude i koji bi, konačno, utvrđivao predlog odluke o izboru najpovoljnije ponude za davanje koncesije. Formiranje stručnog tima je predstavljao korak koji je morao da bude brižljivo načinjen. U stručnom timu trebalo je ostvariti dobar balans između članova koji donose odluke, kao i stručnjaka različitih profila, a sve shodno potrebama projekta, pa je ovaj tim sačinjen od saobraćajnih inženjera, urbanista, diplomiranih pravnika i ekonomista, uz napomenu da su većina članova stručnog tima i donosioci odluka, poput gradonačelnika, načelnika gradske uprave, načelnika Odeljenja za urbanizam, direktora JP ’’Parking’’, rukovodioca kancelarije za LER.

Naredni, takođe veoma značajan, korak je bila izrada izrada studije opravdanosti davanja koncesije i priprema predloga koncesionog akta. Član 29. Zakona o JPP i koncesijama je definisao da koncesioni akt mora da sadrži predmet koncesije, razloge za davanje koncesije, podatke o uticaju koncesione delatnosti na životnu sredinu, na infrastrukturu i druge privredne oblasti, minimalne tehničke, finansijske i iskustvene kvalifikacije koje učesnik u postupku mora da ispunjava, rok trajanja koncesije, podatke o potrebnim novčanim i drugim sredstvima i dinamici njihovog ulaganja, način plaćanja, davanja garancija, prava i obaveze koncesionara prema korisnicima usluga koje su predmet koncesije, pitanja uslova i načina vršenja nadzora, podatke o naknadama koje plaćaju koncedent i koncesionar i dr.

Iz same zakonske odredbe može da se zaključi da je ovaj korak možda i najdelikatniji u čitavom postupku. U ovoj fazi razgovora sa EBRD i konsultantima, predstavnicima grada je ukazano na činjenicu s kojom se jedna lokalna samouprava u svom delovanju retko susreće, a koja je za uspeh projekata ovog tipa od presudnog značaja. Stručni tim grada morao je bolje da sagleda komercijalnu logiku projekta kako bi se postavio osnov za ispunjenje zahteva privatnog sektora. Uz savete konsultanata predstavnici grada Šapca i stručni tim na ovom projektu našli su put da projekat učine još atraktivnijim za privatni sektor, na način o kome se ranije nije razmišljalo. Grad je prihvatio značajno veće kapitalno učešće, za čak 50 odsto u odnosu na početno planirani iznos, na period eksploatacije za desetak godina duži u odnosu na prvobitno planirani i na ustupanje postupka formiranja cene i naplate usluge parkiranja privatnom parneru.

Dodatni problem na koji je Šabac naišao je nezasedanje Komisije za JPP, koja prema Zakonu treba da da mišljenje o koncesionom aktu, kako bi se on nakon toga našao pred Skupštinom grada sa predlogom za usvajanje. Usled neizvesnosti u pogledu datuma zasedanja komisije, po isteku značajnog vremena od momenta slanja dokumentacije komisiji, stručni tim grada izneo je Koncesioni akt pred Skupštinu, uz naznaku da se čeka mišljenje Komisije i da se dalje radnje neće preduzimati bez ovog mišljenja. Pozitivno mišljenje dobijeno je nešto kasnije, krajem decembra 2012. godine.

Ova situacija, izvesno, neće zadesiti druge gradove i opštine koje se odluče na JPP projekat. U konkretnom slučaju potrebno mišljenje je kasnilo jer je reč o periodu neposredno po okončanju izbora za Narodnu skupštinu Republike Srbije, što je uticalo na sastav i rad Komisije. Korak koji je usledio je priprema tenderske dokumentacije. Na ovom mestu je potrebno podsećanje da je reč o projektu čija vrednost premašuje iznos od pet miliona evra, te da član 22. Zakona o JPP i koncesijama predviđa obavezu da se javni poziv objavljuje u "Službenom glasniku Republike Srbije", kao i u sredstvu javnog informisanja koje se distribuira na celoj teritoriji Republike Srbije, na internet stranici javnog tela i na portalu javnih nabavki, sa navođenjem dana kada je javni poziv objavljen u "Službenom glasniku Republike Srbije", ali i u jednom međunarodnom listu i elektronski na internet stranici Tenders Electronic Daily, internet izdanju dodatka Službenom listu Evropske unije. U momentu dok čitate ovaj tekst javni poziv sa pratećom dokumentacijom s nalazi se u EBRD, nakon čije saglasnosti treba da bude objavljen. U narednom periodu nadamo se pristizanju valjanih ponuda i to onih koje predviđaju najmanju subvenciju grada, najveći broj parking mesta u budućoj garaži, ali i najkraći koncesioni period. Ukoliko takvih ponuda bude stručni tim i konsultanti bi trebali da izrade javni ugovor, shodno članu 46. Zakona. Korak koji bi trebalo da usledi je da Skupština grada da saglasnost na sačinjeni javni ugovor, nakon čega bi se pristupilo njegovom potpisavanju sa najpovoljnijim ponuđačem. Naravno, najbolji mogući rasplet je da ugovor bude zaključen i da garaža bude izgrađena. Najlošiji je da ne pristignu valjane ponude, ali čak i u takvom ishodu predstavnici grada Šapca i zaposleni u gradskoj upravi imali bi značajno iskustvo učestvovanja i aktivnog rada na prvom JPP projektu u Srbiji.

Gradovi i opštine ne treba da zaziru od ovakvih projekata. Izvesno je da većina lokalnih samouprava u Srbiji ima slične, pre svega, infrastrukturne probleme koji verovatno ne mogu biti realizovani na drugi način nego kroz mogućnosti koje Zakon o JPP i koncesijama nudi. Siže napisanog je da svaka opština koja ima nameru da primeni JPP koncept treba da definiše problem koji treba da reši, da pripremi dobru ekonomsku analizu, kao i da formira kvalitetan stručni tim sačinjen od zaposlenih u gradskoj upravi i javnim preduzećima. Uz takve pripreme rizik ne postoji.

Tekst pripremio: Miloš Stojančić, načelnik gradske uprave Šapca